Принятие 19 мая 2020 года указа президента Узбекистана «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности органов и учреждений юстиции в реализации государственной правовой политики» стало очень своевременным и значимым в нынешней реальности.

Как известно, 10 января 2019 года вступил в силу закон «Об административных процедурах» (ЗАП), который был воспринят как революционный. Впервые в истории отечественной юриспруденции официально были закреплены такие понятия, как соразмерность, возможность быть выслушанным и защита доверия. При этом закон, по сути, должен был стать основополагающим актом, которым должностные лица обязаны руководствоваться при принятии любых решений в отношении граждан или юридических лиц.

Исполнение закона «Об административных процедурах» является приоритетом не только правовой, но и социально-экономической политики. Однако на практике, к сожалению, его исполнение стало пробуксовывать, что повлекло за собой значительные убытки в виде упущенной выгоды как для предпринимателей, так и государства в целом.

Целью ЗАП было установить единый процедурный стандарт для всех административных органов и для всех категорий административных дел. Смысл данной беспрецедентной по масштабам систематизации состоял в том, чтобы решительно изменить административную практику, приведя её в соответствие с требованиями правового государства. Эту же цель декларирует и первая статья ЗАП, провозглашая, что его основными задачами являются «обеспечение верховенства закона, прав и законных интересов физических и юридических лиц в отношениях с административными органами».

Реклама на Газета.uz

Чтобы выяснить, как принятие этого закона отразилось на деятельности бизнеса и госорганов, Центр международно-правовых исследований и сравнительного публичного права (действует при Университете мировой экономики и дипломатии — ред.) совместно со специалистами Торгово-промышленной палаты при участии ПРООН и поддержке посольства Великобритании в рамках проекта «Содействие в модернизации законотворчества и нормотворчества/Фаза 2» провёл опрос предпринимателей по поводу исполнения закона «Об административных процедурах». Также в ходе тренингов по применению ЗАП, организованных Министерством юстиции Узбекистана и Германским обществом по международному сотрудничеству в 2018—2019 годах по этой теме, были опрошены госслужащие, судьи и адвокаты. Результаты вышеуказанных исследований ранее не публиковались.

В ходе опросов было выявлено, что этот законодательный акт остаётся прогрессивным, к сожалению, лишь только на бумаге. А на практике наблюдается использование прежних процедур. И даже судебная система пока не поставила жёсткий предел систематическим нарушениям закона.

Административные суды, к сожалению, ещё редко применяют ЗАП при разрешении административных споров, о чём свидетельствует судебная практика. В 2019 году административные суды признали недействительными на основании ЗАП лишь 24 административных решения и действия, притом что общее число рассмотренных ими споров составило около 4000. А соразмерность административных актов или административных действий не была проверена ни разу!

Излишне говорить, что неисполнение закона недопустимо в правовом государстве, каковым старается себя позиционировать наша страна.

Однако в данном случае есть ещё и важный экономический фактор: из-за отсутствия нормальной административной процедуры каждый день управленческими органами продолжают приниматься неправомерные административные акты, которые причиняют серьёзный ущерб гражданам и субъектам предпринимательства. А это напрямую противоречит цели государственной политики по улучшению деловой среды и инвестиционной привлекательности Узбекистана.

Вышеуказанный опрос, проведенный в рамках проекта ПРООН и охвативший предпринимателей из 141 компании Ташкента и Наманганской области, показал также, что неприменение закона «Об административных процедурах» в 2019 году снизило доверие бизнеса к госструктурам и негативно отразилось на его желании инвестировать и создавать новые рабочие места в 2020 году.

При этом изучение мнений предпринимателей выявило, что 36% респондентов, подвергшихся контрольно-надзорным мероприятиям со стороны административных органов в 2019 году, сомневались в том, что они преследовали законную цель. То есть каждая третья проверка выглядела для проверяемого субъекта предпринимательства как вторжение с незаконной целью.

При этом важно отметить, что сомнение в законности цели гораздо хуже, чем просто сомнение в законности административного вмешательства, поскольку в данном случае предприниматель подозревает контролирующий орган в злом намерении, связанном с коррупцией.

Ещё более негативным выглядит тот факт, что лишь 35% предпринимателей, чьи предприятия подверглись контрольно-надзорным мероприятиям, считают, что принятое по итогам проверки решение было необходимым. Это значит, что в двух случаях из трёх применённая мера воздействия выглядела слишком суровой, а значит — несправедливой.

ЗАП и изъятие земельных участков

Но наиболее печально обстоят дела в сфере изъятия земельных участков и сносов строений. Например, в соответствии со статьёй 9 ЗАП, предприниматель имеет право быть выслушанным. То есть перед тем, как принять решение об изъятии собственности, хокимият обязан проводить консультации по этому поводу с предпринимателями.

60,6% опрошенных представителей бизнеса заявили, что такие консультации проведены не были. Кроме этого, только 25% опрошенных субъектов предпринимательства, которые столкнулись с этой проблемой, не сомневались в том, что такие меры осуществлялись в интересах общества.

Следовательно, у подавляющего большинства пострадавших от изъятий и сносов были подозрения или убеждённость в том, что хокимияты действовали злонамеренно, преследуя корыстные интересы чиновников или третьих лиц. Это, кстати, подтвердил и начальник управления Министерства юстиции Нодир Тилляев, выступивший на заседании Международного пресс-клуба 6 февраля. В частности, он заявил, что дома граждан отнимались для нужд государства и общественности, но «вместо отнятых у граждан домов были построены сооружения в коммерческих целях».

Существует ещё одна масштабная проблема в этой сфере. Как утверждают 66,7% респондентов, они не были уведомлены о предстоящем изъятии земли (сносе) надлежащим образом, то есть заказным письмом с уведомлением о вручении или вручением под расписку. Остальные участники опроса сообщили, что были уведомлены, но в среднем за 25 дней до начала фактического действия, что также нарушает требования законодательства, так как постановление Кабинета Министров от 29 мая 2006 года (утратило силу с 1 января 2020 года) предусматривало обязанность уведомления не менее чем за шесть месяцев до начала сноса.

Единые правила надлежащего извещения установлены также статьёй 33 ЗАП. Эти правила вносят единообразие в административную практику и защищают заинтересованных лиц от закулисных непрозрачных решений. А поскольку статья 55 ЗАП однозначно определяет, что административный акт вступает в силу в момент надлежащего извещения адресата, то следует заключить, что большинство решений об изъятиях и сносах, принятых хокимиятами в 2019 году, с точки зрения закона попросту не вступили в силу и, следовательно, были приведены в исполнение незаконно.

И тут необходимо упомянуть ещё один важный нюанс. Несоблюдение принципов административных процедур «влечёт отмену или пересмотр административных актов и административных действий». Эта норма закреплена в статье 19 ЗАП.

Неутешительные итоги

Каков же оказался итог «неработающего» закона? Очевидно, что низкий уровень доверия к законности цели административного вмешательства губителен для деловой среды, и никакого роста инвестиций и занятости ожидать в таких условиях не приходится.

Склонность к найму персонала у предприятий, подвергнувшихся изъятиям и сносам, в среднем снизилась более чем на 26% по сравнению с теми, кто с этой проблемой не столкнулся. Кроме того, среди предприятий, которые приняли участие в опросе, 26% — практически каждое четвёртое — прекратили деятельность после изъятия у них земельных участков. А это значит, все их сотрудники оказались безработными, что влечёт за собой другие негативные социальные последствия.

Если оценивать доверие бизнеса к власти и её праву вмешиваться в его деятельность по шкале от 1 до 5, то его увеличение на 1 пункт повышает предрасположенность частного сектора к инвестированию на 8% и создаёт предпосылки для создания 1−1,4 миллиона рабочих мест.

Неукоснительное исполнение закона «Об административных процедурах» могло бы содействовать такому увеличению. Например, важно, чтобы каждое административное вмешательство в правовой статус заинтересованного лица проходило так называемый тест на соразмерность, которая предусмотрена в статье 7 ЗАП.

Чтобы ЗАП заработал

Эффективный контроль соблюдения перечисленных в статье 7 ЗАП требований достигается применением проверки меры административного воздействия по следующим критериям:

  1. Законная цель. Административный орган должен обосновать наличие законной цели своего вмешательства, например, проверки или изъятия земли (сноса строений). Если нельзя убедительно обосновать наличие законной цели, мера властного воздействия заведомо противоправна.
  2. Пригодность. Административный орган должен удостовериться в том, что применяемая мера способна обеспечить достижение преследуемой законной цели. Если административное вмешательство не обеспечивает достижение законной цели, то такое вмешательство будет бессмысленным обременением заинтересованного лица, следовательно, оно несоразмерно и незаконно.
  3. Необходимость. Административный орган обязан избрать наименее обременительную для заинтересованного лица меру воздействия из всех пригодных для достижения законной цели.
  4. Адекватность средств преследуемой цели. После всех оценок необходимо проверить, является ли избранная мера властного воздействия подходящей для достижения цели с точки зрения оптимального баланса публичных и частных интересов. Если окажется, что избранная мера неадекватна, её следует признать несоразмерной и невозможной к применению.

Благодаря такой скрупулёзной последовательной проверке, появляется надёжный фильтр, позволяющий своевременно отсеивать непродуманные, неадекватные или коррупционные меры. Административные органы обязаны обосновывать свои решения перед заинтересованными лицами, а при возникновении спора — ещё и в административном суде.

Заметим, что административный суд также должен проверять любые административные решения и действия по этим же критериям соразмерности, т. е. этот принцип должен работать на двух уровнях правоприменения: административном и судебном. И чем скорее это будет введено в практику, тем больше возможностей будет у бизнеса раскрыть свой потенциал, что очень важно в условиях внешней экономической турбулентности.

Надо сказать, что определённые шаги в этом направлении делаются. Агентством государственных услуг уже подготовлены регуляторные меры, направленные на систематизацию законодательства о государственных услугах на основе ЗАП, и нужно в кратчайшие сроки ввести их исполнение в практику.

Ещё более важно обеспечить исполнение ЗАП в тех сферах, где происходит вмешательство административных органов в правовой статус физических и юридических лиц: изъятия (сносы), государственный контроль и надзор.

Как видим, результаты исследования убеждают, что исполнение ЗАП — приоритет не только правовой, но и социально-экономической политики. Без современных административных процедур невозможно добиться устойчивого роста инвестиционной активности и занятости.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, необходимо принять и реализовать безотлагательные системные меры по скорейшей имплементации ЗАП, систематизации всех действующих нормативно-правовых актов об административных процедурах, переподготовке государственных служащих, прежде всего, юридические службы административных органов и судей, а также проведению широкой кампании по разъяснению закона для бизнеса и населения.

В этих целях, в соответствии с указом президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности органов и учреждений юстиции в реализации государственной правовой политики», должны быть осуществлены меры по непрерывному совершенствованию сферы административных процедур на основе передового зарубежного опыта и современных тенденций развития, обеспечению единообразного соблюдения государственными органами и организациями основных принципов и норм закона «Об административных процедурах»

Иными словами, в ближайшее время предстоит реализовать единую государственную политику в сфере административных процедур, а также предоставления государственных услуг. В связи с этим указом в качестве дополнительных мер по совершенствованию законодательства об административных процедурах предусмотрены:

  • полная инвентаризация функций министерств и ведомств и формирование перечня функций, связанных с осуществлением административных процедур, проведение инвентаризации нормативно-правовых актов, регулирующих административно-правовую деятельность;
  • разработка предложений по совершенствованию административных процедур с изучением законодательства передовых зарубежных стран;
  • разработка новой редакции ЗАП исходя из установления конкретных различий между предметом регулирования и сферой применения закона; определения этапов осуществления административных процедур, субъектов, участвующих в них, видов принимаемых актов; унифицикации правил осуществления административных процедур; установления эффективных механизмов обеспечения прямой реализации отсылочных норм;
  • проведение полной инвентаризации законодательной базы, при этом должно быть обращено внимание на состояние соответствия действующего законодательства закону «Об административных процедурах», разработки соответствующих административных регламентов в соответствии с ЗАП, наличия необоснованных ограничений, излишних административных процедур и устаревших механизмов регулирования;
  • предусмотрена подготовка комментариев к закону «Об административных процедурах» в новой редакции в доступном для общественности изложении;
  • распространение информационных материалов, видео-, печатных материалов, теле- и радиовещаний о сути, значении и практической значимости ЗАП проведение региональных мероприятий по применению его норм.

Надеемся, что организационно-правовые и информационно-разъяснительные меры, предусмотренные указом президента, обеспечат исполнение закона «Об административных процедурах».

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.

Доктор юридических наук, профессор Университета мировой экономики и дипломатии Иса Хамедов является руководителем Центра международно-правовых исследований и сравнительного публичного права УМЭД.