Одним из важных изменений в новой редакции Конституции Узбекистана стало устранение сращивания представительной и исполнительной ветвей власти на местном уровне, которое в течение трёх десятилетий имело место в институте хокима. Это изменение предопределило реформу всей системы местного управления в стране. Недавно президент подписал закон, которым разделены должности хокима и председателя местного кенгаша, как этого требует Конституция, а также расщирены полномочия кенгаша. О том, какие реформы предстоят в этой сфере, — в статье экспертов Центра публичного права Университета мировой экономики и дипломатии Узбекистана д. ю. н., профессора Исы Хамедова и Игоря Цая, подготовленной при поддержке Центра прикладных исследований (CPRO) Международного Вестминстерского университета в Ташкенте.
Стратегия «Узбекистан-2030» определила перспективные цели трансформации системы государственной власти на местах. Местные кенгаши должны превратиться в настоящий голос народа, представительная и исполнительная ветви власти на местах должны быть функционально и организационно разделены, территориальное управление должно быть выстроено в духе служения интересам населения соответствующих территорий.
Указом президента №УП-28 «О мерах по повышению эффективности деятельности органов государственной власти на местах» от 2 февраля 2024 года сформулирована цель предстоящей реформы: «Сильный кенгаш, подотчётный и инициативный хоким», а также определены основные направления развития деятельности представительных органов государственной власти на местах. Документом Сенату Олий Мажлиса совместно с Кабинетом министров рекомендовано разработать Концепцию развития деятельности представительных органов государственной власти на местах до 2030 года. С этой целью в апреле Сенат образовал межведомственную комиссию, а также рабочие группы по каждому направлению разработки концепции.
Разработка реформы местного управления в стране ведётся уже больше полугода. Комиссия подготовила проекты концепции и «дорожной карты» предстоящей реформы, был принят закон, предусматривающий изменения в законодательство по реформирование органов государственной власти на местах.
Отдавая должное проделанной работе, считаем необходимым напомнить о важности научной обоснованности организационно-правовых решений, которые принимаются в рамках реформы местного управления. Концептуальная ясность в ключевых вопросах проводимой реформы, научная обоснованность её концепции и программы — залог успеха и лучшая гарантия от рисков непредвиденных, неконтролируемых сценариев её развития.
Местное управление и местное самоуправление: различия
В первую очередь необходимо прояснить предмет обсуждаемой реформы. В науке конституционного права принято различать понятия «местное управление» и «местное самоуправление». При схожести терминов, это разные институты, и их необходимо верно понимать и соотносить. В специальной литературе местное управление нередко упрощённо определяют как управление на местах, осуществляемое назначаемыми представителями центральной власти, а местное самоуправление — как деятельность органов, избираемых населением соответствующей территории.
Однако более содержательным и точным является представление о местном управлении как о системе публичного управления на местном уровне, охватывающей как государственное управление на местах, так и местное самоуправление. Такое понимание позволяет, с одной стороны, выделить местное самоуправление в отдельный конституционно-правовой институт, а с другой, — рассматривать его в контексте единой государственной власти, не в отрыве, а во взаимосвязи с государственным управлением на местах.
При постановке задач реформы местного управления, изучении зарубежного опыта и подготовке предложений для реформы следует иметь в виду, что государственное управление на местах и местное самоуправление имеют принципиально разную природу и публичное назначение в современном государстве. Государственное управление на местах — это государственное управление, осуществляемое на местном уровне. Его сущность — осуществление государственной власти. Его назначение — проведение единой государственной политики на соответствующей территории. Смысл государственного управления на местах состоит в том, что, во-первых, объективно невозможно эффективно управлять из одного центра на всей территории страны, а, во-вторых, единая государственная политика будет более эффективной, если её осуществлять с учётом специфики местных условий.
Местное самоуправление — это самоуправление граждан, имеющее негосударственную природу. Его сущность — автономия местных общин, или территориальных коллективов, которая широко признается в мире как конституционная ценность и неотъемлемая черта современной демократии. Назначение института местного самоуправления — в обеспечении интересов местных общин и их конституционного права на самостоятельное развитие в рамках единого публично-правового пространства государства. Таким образом, местное самоуправление представляет собой самостоятельный вид публичной власти, существующий под покровительством государственной власти современного демократического государства. Этот вид публичной власти называют муниципальной властью.
Справедливы суждения о том, что муниципальная власть возможна лишь в пределах, в которых государственная власть признает автономию местных общин, определяя её границы в Конституции и законах. Однако это вовсе не означает, что публичная власть местных общин производна от государства. Скорее современное демократическое государство соглашается с естественным правом местных общин на относительно автономное решение вопросов местного значения, расширяя тем самым пространство свободы гражданского общества и ставя разумные пределы государственному вмешательству в частную жизнь граждан. Именно такая идея реализована, например, в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года.
Таким образом, местное самоуправление, дополняя и расширяя сферу гражданской свободы, играет роль «подушки безопасности» между гражданами и государственной властью. Вот почему местное самоуправление рассматривается как важная предпосылка реализации народовластия и неотъемлемый элемент современной демократии. В то же время надо понимать, что считать местное самоуправление проявлением народовластия некорректно, поскольку народовластие присуще лишь народу в целом, и не может приписываться населению отдельной территориальной единицы.
Архивное фото (2022) хокимията Ташкентской области.
Задачи реформы
Теперь с учётом важных концептуальных разъяснений можно отчётливее представить себе задачи реформы. Когда мы ставим задачу превратить местные кенгаши в «настоящий голос народа», имеем ли мы в виду, что местные представительные органы государственной власти должны превратиться в органы местного самоуправления или мы намерены только усилить в них начала самоуправления, сохранив при этом за ними статус органов государственной власти на местах? Как уже ясно из вышеизложенного, в зависимости от ответа на этот вопрос разница в подходах к реформе будет весьма существенной.
В случае превращения местных кенгашей в органы местного самоуправления они должны утратить государственную природу,
В большинстве случаев зарубежные примеры местных представительных органов воплощают именно этот подход. Это именно органы местного самоуправления, а не органы государственной власти на местах. Хотя органы местного самоуправления могут выполнять некоторые государственные функции, делегированные им государством, государственное управление не становится основой их компетенции.
Альтернативный подход — сохранение государственной природы местных кенгашей при усилении в них начал местного самоуправления. При таком подходе местные кенгаши будут по-прежнему отвечать за выполнение общегосударственных задач, исполнение решений центральной власти на своей территории, но при более эффективном учёте местной специфики, нужд и предпочтений местного населения. Иными словами, в таком подходе местный кенгаш не выступает органом местного самоуправления, не служит интересам местной автономии, но становится выразителем и проводником этих интересов в сферу общегосударственной политики. Тогда задача реформы решается за счёт создания механизмов выявления запросов населения на местах и обеспечения их учёта при выполнении задач государственной политики на соответствующей территории.
Однако в этом случае следует понимать, что местный кенгаш останется фактически административным механизмом решения задач государственного управления на местах и не снискает себе высокой роли, которая придаётся местному самоуправлению в современных демократиях. К тому же разработчикам реформы придётся отложить в сторону большую часть зарубежного опыта местного самоуправления просто потому, что он воплощает принципиально иной подход к управлению публичными делами на местах.
Разные модели местного управления (самоуправления)
Разделение властей на местном уровне открывает кардинально новые возможности для реформы, но одновременно ставит перед разработчиками принципиально новые концептуальные вопросы. Пока хоким был главой местного кенгаша, не возникало даже мысли о том, что местный кенгаш может утратить государственный статус и превратиться в орган местного самоуправления. Однако в новых условиях возникает вопрос о дальнейшей трансформации представительных и исполнительных органов на местах. И надо иметь в виду, что трансформация этих органов не обязательно должна идти по одной и той же траектории. Сравнительный анализ зарубежных моделей местного управления убеждает нас в том, что местный кенгаш и хоким в перспективе могут разойтись в противоположных направлениях: первый — к местному самоуправлению, а последний — к государственному управлению на местах.
В современной науке сравнительного конституционного права различают три основные модели местного управления (самоуправления). Англосаксонская модель подразумевает существование автономных органов самоуправления, действующих в рамках компетенции, определённой законом, при отсутствии административного контроля со стороны центральной власти. Эта модель всегда отличалась отсутствием иерархии в местном управлении: представительные органы местного самоуправления не находятся в подчинении у органов самоуправления более высокого территориального уровня.
Контроль государства над местным самоуправлением обеспечивается за счёт законодательного и ведомственного регулирования, а также посредством судебного контроля. Таким образом, англосаксонская модель местного управления подразумевает только местное самоуправление при полном отсутствии государственного управления на местах.
Континентальная (французская) модель отличается тем, что органы местного самоуправления на соответствующих территориях действуют под административным контролем представителя центральной власти (префекта). В этой модели местного управления сочетаются начала централизованного управления на местах и местного самоуправления. Так, во Франции префект выступает полномочным представителем государства на соответствующей территории, координирует деятельность территориальных органов административных ведомств и осуществляет контроль законности деятельности органов местного самоуправления.
В прежние времена контроль префекта носил характер административной опеки, но после реформ по децентрализации власти в 80-х годах прошлого века и в последующие десятилетия контроль теперь сводится к праву опротестования спорных решений органа местного самоуправления в Государственном совете. Континентальная модель в принципе допускает иерархическую подчинённость органов самоуправления на разных уровнях местного управления. Однако с 2003 года во Франции на конституционном уровне запрещено подчинение одних органов самоуправления другим. Поэтому можно заключить, что в аспекте защиты автономии местных общин англосаксонская и континентальная модели сегодня сближаются.
Наконец, советская модель, действующая сегодня только в социалистических странах (КНР, Вьетнам, Куба, КНДР), но сохраняющая своё влияние и некоторые характерные черты в постсоветских странах, предполагает полное подчинение нижестоящих советов вышестоящим, подотчётность всех остальных государственных органов советам (что подразумевает отрицание принципа разделения властей!) и неукоснительном проведении в жизнь решений центральных органов власти на местах.
Помимо основных моделей, в специальной литературе выделяют ещё иберийскую и скандинавскую модели местного управления. Конечно, всё это концептуальные модели. Практика государственного строительства может порождать гибриды, но всё же смешение черт разных моделей должно быть тщательно продуманным и научно обоснованным.
Нетрудно заметить, что отечественная система государственной власти на местах до недавнего времени носила черты преимущественно советской модели, хотя и с некоторыми отступлениями от принципов демократического централизма и полновластия Советов. Но разделение властей на местах, произведённое новой редакцией Конституции, а теперь и изменённым законом «О государственной власти на местах», открывает перспективу решительного отхода от советской модели. Но какая концептуальная модель будет положена в основу реформы, всё ещё остаётся неопределенным.
Концептуальные вопросы реформы
Заострим внимание на ключевых концептуальных вопросах реформы. В деятельности местных кенгашей, согласно Стратегии «Узбекистан-2030», должны быть усилены начала самоуправления, но до какой степени: до превращения их в органы муниципальной автономии или все-таки при сохранении ими роли органов государственной власти? Вот этот вопрос является концептуально важным. Именно на такие вопросы должна дать ответ концепция реформы.
В свете сказанного необходимо заметить, что руководствоваться принципом жёсткой вертикали в организации представительной власти на местах («районный кенгаш — областной кенгаш — Сенат») — значит на корню отрицать право самоуправления. Такая вертикаль даже для континентальной модели выглядит чересчур жёсткой. Пожалуй, только советская модель могла бы оправдать подобный подход.
ЦИТАТА
Напомним, усиление начал самоуправления в деятельности кенгашей, согласно требованиям стратегии, подразумевает, помимо прочего, укрепление их публичной автономии. А значит, жёсткая вертикаль подотчётности (субординации или даже реординации) тут не подходит.
Вместо этого следовало бы чётко законодательно разграничить предметную компетенцию представительных органов на разных уровнях местного управления и обеспечить защиту их прав инструментами административной юстиции. Если же сохранять государственную природу власти кенгашей, то иерархия вполне оправдана, но лишь в вопросах реализации общегосударственной политики. Начала самоуправления всё же требуют признания автономии местных представительных органов в решении вопросов местного значения.
Соответственно, и роль хокима в новой системе должна быть чётко определена: станет ли хоким выборным должностным лицом местного самоуправления, как мэр в Великобритании или США, или он, напротив, должен сосредоточиться на роли представителя центральной власти на местах, подобно префекту во Франции? В последнем случае при усилении начал самоуправления в деятельности кенгашей в статусе хокима для институционального баланса должны быть усилены начала централизованного государственного управления.
Но тогда не получится усилить подотчётность хокимов кенгашам: «хоким-префект» должен быть подотчётен правительству, а местный кенгаш может ожидать подотчётности только от своих исполнительных органов. Наоборот, у хокимов могут появиться важные задачи государственного контроля или даже опеки над кенгашами, подобно функциям префекта во Франции до реформы 1982 года. Кроме того, хокимы должны решать проблемы, с которыми местные представительные органы могут сталкиваться во взаимодействии с территориальными органами центральных административных ведомств.
Если институт хокима будет трансформироваться по континентальной модели, то нет большого смысла в предоставлении кенгашам права обращения к республиканским органам исполнительной власти, как предлагается некоторыми специалистами. Эти вопросы должен будет решать хоким как представитель центральной власти на данной территории. С другой стороны, следует помнить о том, что муниципальные органы за рубежом имеют право судебного оспаривания неправомерных решений и действий государственных органов, что особенно характерно для англосаксонской модели.
Заметим, что право обращения в суд признается за органами самоуправления Европейской хартией местного самоуправления 1985 года. А значит, право административной жалобы в республиканский орган исполнительной власти само собой разумеется как неотъемлемый элемент права самоуправления.
Необходимо иметь в виду возможность дифференциации статуса хокима на разных уровнях местного управления. Например, статус хокима на уровне области и города Ташкента может трансформироваться по образцу префекта, а статус хокима на уровне района — по образцу мэра. «Хоким-мэр» в этом случае становится муниципальным чиновником, подотчётным местному кенгашу (как и предполагают разработчики реформы), а «хоким-префект» остаётся представителем центральной власти в соответствующем регионе, опекающим всю систему местного самоуправления на подведомственной территории.
Таким образом, прежде чем выстраивать стратегию реформы местных кенгашей, необходимо определиться с базовой моделью организации местного управления, которая будет положена в основу реформы. Каждая модель имеет свою институциональную логику и закономерности развития. При необдуманном смешении черт разных моделей может получиться нежизнеспособная химера, которая станет причиной кризиса местного управления, либо в лучшем случае просто не даст ожидаемого результата.
Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.
