— Президент на днях подписал указ о Государственной программе по реализации Стратегии «Узбекистан-2030» в 2025 году — Году охраны окружающей среды и «зелёной экономики». Какие вызовы, на ваш взляд как государствоведа, стоят перед публично-правовыми реформами на пути реализации стратегии? Как реагировать на эти вызовы и решать проблемы в системе государственного управления?
— Во-первых, конституционная реформа 2023 года закрепила целый ряд основополагающих принципов правового государства, в частности, принцип соразмерности, который нуждается в скорейшей имплементации в правоприменительной практике. Принцип соразмерности был впервые закреплён в законе «Об административных процедурах» (ЗАП) ещё в 2018 году (вступил в силу в январе 2019 года по истечении 12 месяцев), но до сих пор остаётся практически не реализованным на практике. Даже административные суды не проверяют административные решения и действия на соразмерность, тем более административные органы не считают необходимым следовать этому принципу.
Если даже после закрепления в новой редакции Конституции принцип соразмерности останется не имплементированным, это будет подрывать доверие населения и бизнеса к конституционной реформе и к правовой системе в целом. Поэтому считаем необходимым реализовать меры по имплементации принципа соразмерности в правоприменительной практике.
Во-вторых, реформа административных процедур, которая ведётся в стране с 2005 года, всё ещё не увенчалась успехом. Новая редакция ЗАП, принятая Законодательной палатой ещё в 2022 года и одобренная Сенатом в июле прошлого года, ожидает подписи президента. Полагаем, что новый закон будет подписан в ближайшее время. И тогда предстоит масштабная работа по систематизации административных процедур и переподготовке государственных служащих административных органов.
Однако, даже независимо от принятия новой редакции ЗАП, задачи систематизации административных процедур и переподготовки государственных служащих на основе ЗАП должны быть решены безотлагательно, если мы рассчитываем довести столь важную реформу до результата (в 2024 году Иса Хамедов писал для «Газеты.uz» колонку об упущенной экономической выгоде от неисполнения ЗАП — ред.).
В-третьих, как известно, ключевым фактором успеха реформы административных процедур является эффективная административная юстиция. В отечественных условиях административным судам не удаётся обеспечить надёжный судебный контроль законности решений и действий административных органов. В этом состоит ключевая проблема доведения ЗАП до исполнения.
Реформа административных судов и административного судопроизводства — очень актуальный вопрос, но совершенно ясно, что быстрых результатов в этой сфере ждать не стоит. Такая реформа может растянуться на десятилетия. В связи с этим наиболее продуктивным шагом в ближайшей и среднесрочной перспективе становится создание эффективных механизмов досудебной административной юстиции.
В этом направлении в прошлом году были приняты кардинальные меры: пунктом 15 указа президента №УП-80 от 24 мая 2024 года («О дальнейшем повышении ответственности и формировании компактной системы управления органов и учреждений юстиции в рамках административных реформ») было предусмотрено проведение правового эксперимента в области досудебного рассмотрения административных жалоб. Должны были быть сформированы экспериментальные органы досудебной административной юстиции: Апелляционный совет при Управлении юстиции Ташкента, Высший апелляционный совет при Министерстве юстиции Республики Узбекистан.
Эксперты рекомендовали создать помимо этих органов ведомственные апелляционные комиссии в республиканских органах исполнительной власти, которые будут охвачены правовым экспериментом, и при хокимияте Ташкента. Организационно-правовые вопросы правового эксперимента требуют скорейшей подготовки и принятия постановления президента «Об организационных вопросах правового эксперимента в области досудебного рассмотрения административных жалоб». Надеемся, эта задача будет выполнена в 2025 году.
— Что вы имеете в виду, когда говорите и пишете в своих статьях о качественном управлении?
— Государственное управление страдает пережитками командно-административной системы. Бюрократический формализм, ручное управление, чрезмерная централизация в принятии решений и постоянный авральный режим работы на государственной службе — это все постсоветские пороки, которые необходимо окончательно и бесповоротно искоренить.
Без качественного управления все реформы обречены на низкую результативность. Они будут вязнуть в бюрократической инерции государственного аппарата. Государственное управление должно быть перестроено на современный лад:
т. е. в соответствии с принципами качественного управления.
Необходимо внедрение карьерной модели государственной службы, согласно которой занимаемая должность определяется квалификационным рангом государственного служащего, а не наоборот, а квалификационный ранг определяется компетенциями государственного служащего: его знаниями, навыками, достижениями и заслугами. Такова формула эффективной государственной службы.
Мы убеждены в том, что только внедрение карьерной модели государственной службы способно положить конец ведомственной расщепленности государственной службы, обеспечить подлинную меритократию (отбор и продвижение на основании достоинств и заслуг) и формирование стабильных профессиональных кадров государственной службы в стране.
Дальнейшее затягивание решения данного вопроса лишь усложняет работу по реализации Стратегии «Узбекистан-2030», ведь ни одно направление публично-правовых реформ не может быть эффективно реализовано без компетентных профессиональных кадров государственной службы.
Качественное управление подразумевает способность оценивать результаты управления и своевременно вносить коррективы в проводимую политику. Для оценки результатов управления необходимо привлекать независимые аналитические структуры.
Государственное управление должно научиться слышать голос науки и опираться на современную научную доктрину в принятии решений.
Децентрализация государственного управления представляет собой важнейшее направление нового этапа реформы. На местах должны быть сформированы достаточно самостоятельные центры принятия решений, ориентированные на интересы населения соответствующих территорий и специфику местных условий.
В то же время центральная власть должна сохранять надёжный контроль и способность проводить единую общегосударственную политику на местах. Поиск оптимального баланса между общегосударственными и местными интересами в государственном управлении на местах должен определить выбор концептуальной модели реформы местного управления, на основе которой должны быть разработана дорожная карта реформы до 2030 года. Новый конституционно-правовой статус местных кенгашей и хокимов, организационно-правовые механизмы их взаимодействия в системе местного управления должны быть определены на основе современной научной доктрины.
— Как отражается новая редакция Конституции на системе государственного управления нашей страны?
— Административное реформирование в нашей стране ограничивалось до сих пор структурно-функциональной реорганизацией аппарата государственного управления, а также цифровизацией отдельных функций и процессов государственного управления. На сегодня с учётом новой планки требований к государственному управлению, установленной новой редакцией Конституции, таких мер уже недостаточно.
Сегодня новая редакция Конституции требует создания современной публичной администрации правового государства, способной действовать на основе и в рамках закона, по надлежащей административной процедуре, под надёжным контролем административной юстиции, качественно, прозрачно и эффективно, без излишней централизации в принятии решений, с использованием современных технологий и с подлинным уважением к достоинству и правам человека.
Это подразумевает необходимость выполнения следующих принципиальных требований:
- прямое действие законов и недопустимость применения подзаконных нормативно-правовых актов в части, не соответствующей закону, чтобы любое административное вмешательство в правовой статус заинтересованного лица имело основание в законе;
- недопустимо вводить запреты, ограничивать права или налагать обязанности на физических или юридических лиц подзаконными актами законодательства в отсутствие законного основания;
- административным органамзапрещается произвольно отклоняться от требований закона, применять их выборочно или искажать их в ходе правоприменительной деятельности.
Вот такой стандарт законности должен быть реализован в государственном управлении Узбекистана с точки зрения современной доктрины правового государства. Лишь при таком подходе к законности возможно обеспечить должную правовую защищённость граждан и субъектов предпринимательства от административного произвола.
В сфере государственного управления не хватает необходимой правовой определенности. Нормотворческая деятельность развивается фрагментами, под влиянием бюрократической (ведомственной) конъюнктуры, без чёткой стратегии и комплексной оценки результатов правового регулирования. Доверие заинтересованных лиц закону и административным актам на практике слабо обеспечено.
Необходима полная систематизация законодательства на основе законов, что должно значительно упростить законодательство, сделать его более целостным, внутренне непротиворечивым, понятным для граждан и субъектов предпринимательства.
Парламент должен увереннее брать в свои руки бразды правовой политики. Все существенные вопросы, затрагивающие права и законные интересы граждан, субъектов предпринимательства, ННО, должны регулироваться только законом.
Доверие заинтересованных лиц закону и административным актам должно быть гарантировано. Для улучшения деловой среды и инвестиционного климата решительно необходимо обеспечить полноценную имплементацию института защиты доверия, предусмотренного законом «Об административных процедурах». Как показывают результаты исследований, даже небольшой прирост доверия бизнеса государству может дать значительный рост деловой активности, частных инвестиций, а, значит, и занятости населения (об этом же говорилось в упомянутой выше прошлогодней колонке Исы Хамедова — ред.).
Регуляторные инициативы должны проходить процедуры оценки регуляторного воздействия, в частности, общественные консультации, ещё до их включения в официальные планы законопроектной и иной нормотворческой деятельности. Граждане и деловые круги должны чувствовать, что никакие существенные регуляторные меры не будут приниматься внезапно, без консультаций с ними.
Полагаем, что решение указанных задач позволит далеко продвинуться в реализации целей Стратегии «Узбекистан-2030», связанных с демократизацией государственной власти, совершенствованием государственного управления и обеспечением верховенства закона.
Конкретные экспертные предложения нашего Центра публичного права были переданы в рамках общественного и академического обсуждения проекта Государственной программы на 2025 год в Центр «Стратегия развития».
