Ключевым концептуальным вопросом предстоящей реформы местного управления в Узбекистане является выбор модели, которая будет положена в основу изменений. Зарубежный опыт, равно как и цели Стратегии «Узбекистан-2030», указывают на необходимость усиления начал самоуправления в системе местного управления. Пока хоким был главой местного кенгаша, не было и мысли о том, что кенгаш может утратить государственный статус и превратиться в орган муниципальной власти. Однако в новых условиях актуальным вызовом реформы становится кардинальная трансформация представительных органов на местах, а также организационно-правового механизма их взаимодействия с хокимами. Об этом в своей колонке для «Газеты.uz» пишут эксперты Центра публичного права Университета мировой экономики и дипломатии д. ю. н., профессор Иса Хамедов и Игорь Цай. Статья подготовлена при поддержке Центра прикладных исследований (CPRO) Международного Вестминстерского университета в Ташкенте. Это продолжение статьи «Какой будет реформа местного управления? Концептуальные вопросы».
Какова цель реформы?
Прежде всего, необходимо определить исходную точку предстоящей реформы. Несмотря на важные конституционные изменения, местные кенгаши по-прежнему являются органами государственной, а не муниципальной власти. Закон «О государственной власти на местах» однозначно называет их представительными органами государственной власти на местах. А в компетенции кенгашей присутствуют задачи, характерные для органов государственного управления, что также подтверждает данный тезис. Субординация местных кенгашей разных уровней свидетельствует о государственно-управленческой природе этих органов, несмотря на то, что они избираются населением соответствующей территории.
Хокимы, возглавляя исполнительную власть на местах, также представляют государственную власть и отвечают за проведение общегосударственной политики на соответствующей территории. Строго говоря, органами местного самоуправления на сегодняшний день можно считать лишь органы самоуправления граждан в махаллях, которые не имеют законодательно изолированной от вмешательства государственной власти муниципальной автономии и лишены достаточного финансово-материального потенциала для проведения самостоятельной политики на местном уровне.
Такое смешение административных и представительных начал в компетенции местного совета характерно только для советской модели местного управления. Хотя статус хокимов в отечественной системе местного управления не вполне вписывается в советскую модель, основанную на полновластии советов, он вполне укладывается в логику постсоветской модификации данной модели в странах Центральной Азии.
Таким образом, исходной точкой реформы следует считать постсоветскую систему государственного управления на местах, основанную на советской модели местного управления.
Если считать, что цель реформы — превращение местных кенгашей в органы, призванные выражать интересы населения территорий, а не отвечать за проведение общегосударственной политики на местах,
Примеры реформ
Континентальная модель позволяет вести реформу постепенно, поэтапно предоставляя все большую автономию муниципальным властям при сохранении надёжного контроля со стороны центральной власти.
Большинство постсоциалистических стран Центральной и Восточной Европы прошли путь реформирования своих систем местного управления от советской к континентальной модели. Их опыт представляет интерес для Узбекистана именно по причине сходства исходных институциональных условий и предполагаемой модели трансформации.
В Польше реформа местного управления началась в 1989 году вместе с политической трансформацией. До того в течение советского периода в Польше, как и в других социалистических странах, местного самоуправления как такового не было. На местах действовали народные Советы (рады народове), которые представляли собой государственные органы на местах. В 1989 году советы были упразднены, а вместо них восстановлены традиционные органы местного самоуправления.
В марте 1990 года был принят закон о территориальном самоуправлении, которым были воссозданы традиционные муниципалитеты низового уровня — коммуны (гмины). А в 1998—1999 годах в результате второй волны децентрализации были воссозданы традиционные для Польши органы самоуправления второго территориального уровня — округа (повьяты), а также образованы органы самоуправления на уровне провинций (воеводства) вместо прежних одноимённых органов государственного управления на местах.
С 1999 года 66 крупных городов получили особый статус — городов с правами округа. Столица Польши Варшава также является городом с правами округа, но с особой внутренней организацией управления: в ней действует единый городской муниципалитет с 18 районными структурами управления (районные советы и администрация).
Таким образом, была сформирована трёхуровневая система органов самоуправления: гмины, повьяты и воеводства, которая функционирует под административным контролем воевод — представителей центрального правительства в регионах.
Заметим, что на региональном уровне структура дуалистична: существует избираемый представительный орган самоуправления и представитель центральной власти: воевода, назначаемый премьер-министром. Однако компетенции региональных органов самоуправления и органов государственного управления на местах чётко разграничены.
К компетенции органов местного самоуправления Польши относятся функции, прямо предусмотренные законами, причём муниципалитеты низового уровня — гмины — могут заниматься также и любыми вопросами, которые прямо не отнесены к ведению других компетентных органов, и требуют решения в интересах местного населения. Компетенция органов самоуправления окружного уровня — повьятов — чётко определена законом. Региональные органы самоуправления — воеводства — занимаются в основном вопросами регионального развития. Воеводы (губернаторы) осуществляют административный контроль законности решений органов местного самоуправления и наделены правом аннулирования таких решений.
В Венгрии также до 1989 года действовала советская система органов местного управления. Выстроенные в соответствии с принципом демократического централизма, эти органы находились в жёстком подчинении центральной власти. Несмотря на выборность, они были органами государственной власти, а не местного самоуправления и не обладали никакой локальной автономией.
В период демократических преобразований в 1989—1990 годах советские органы государственной власти на местах были упразднены, и были воссозданы традиционные органы местного самоуправления в деревнях, городах и округах. Субординация в системе местного управления была ликвидирована, а органы местного самоуправления получили широкую автономию.
Современное местное самоуправление Венгрии представляет собой двухуровневую систему с весьма разнородным низовым уровнем общей численностью 3178 муниципалитетов (в городах и деревнях) и 19 окружными органами самоуправления на региональном уровне. 23 города имеют особый статус городов с правами округа.
Столица Венгрии Будапешт имеет особую систему местного самоуправления, состоящую из муниципалитета города, имеющего права муниципалитета и округа, и 23 муниципалитетов районов, причём низовые муниципалитеты не находятся в подчинении муниципалитета города.
Закон о местном самоуправлении исходит из презумпции компетенции органов местного самоуправления, что означает по умолчанию компетентность муниципальных и окружных органов самоуправления во всех публичных вопросах, имеющих значение для населения соответствующих территорий, если только закон прямо не относит те или иные вопросы к компетенции государственных органов. С другой стороны, необходимо иметь в виду, что те или иные функции могут быть прямо отнесены к компетенции органов местного самоуправления законами.
Окружные органы местного самоуправления, как правило, выполняют функции, которые не взяли на себя муниципалитеты или те, которые имеют значение для всей территории округа. Роль региональных органов местного самоуправления в Венгрии заметно ниже, чем роль низовых муниципалитетов.
Венгерское законодательство оказалось очень либеральным в части государственного контроля над местным самоуправлением. Закон о местном самоуправлении допускает лишь контроль законности решений органов местного самоуправления со стороны территориальных органов центрального правительства, причём без права их аннулирования или отмены.
С 2010 года контроль законности решений органов местного самоуправления осуществляют окружные органы правительства Венгрии. Контроль законности возможен лишь после принятия решения. В этих целях все органы местного самоуправления обязаны направлять принятые ими декреты и индивидуальные акты в соответствующие окружные офисы правительства. В случае выявления нарушений законодательства контролирующий орган вправе лишь уведомить орган местного самоуправления об этом и призвать к устранению нарушения. При несогласии органа местного самоуправления с доводами контролирующего органа последний может обратиться в суд, причём декреты (нормативно-правовые акты) органов местного самоуправления могут быть отменены только Конституционным судом Венгрии.
Весьма полезным для разработки реформы местного управления в Узбекистане представляется опыт Турции. Хотя турецкое местное управление формировалось не в контексте демонтажа советской модели, но всё же исходные условия реформы в Турции весьма схожи с отечественными.
Турецкое государство всегда отличалось жёсткой централизацией. При этом Турция не имела собственной традиции местного самоуправления. Но примерно с середины XIX века Османская империя заимствовала административные институты, в том числе местного управления, у стран Запада, прежде всего, у Франции. Создавались органы местного управления государством по административным соображениям для решения задач государственного управления, в частности, для сбора налогов.
Со времени основания кемалистской республики система местного управления обрела современные черты. Она состояла из трёх видов органов: органов самоуправления в деревнях, муниципалитетов и специальных провинциальных администраций, из которых только муниципалитеты можно было признать действительными органами самоуправления. Деревенские органы имели лишь номинальную автономию, а провинциальные администрации до реформы 2004−2005 годов вообще представляли собой не что иное, как органы государственного управления на местах.
Хотя на уровне провинций существовали выборные представительные органы (ассамблеи), руководство ими осуществлял губернатор (вали — турецкий аналог французского префекта), назначаемый центральной властью. Губернатор имел двойственную компетенцию: он совмещал в себе роль главы провинциального представительного органа — генеральной ассамблеи — и роль руководителя территориальных органов центрального правительства. Генеральные ассамблеи провинций не имели права самостоятельного принятия решений. Их решения нуждались в утверждении губернатором.
Характерной чертой турецкой системы местного управления всегда являлось тесное сосуществование местного самоуправления с государственным управлением на местах, причём нередко доходящее до дублирования или даже подмены местного самоуправления государственным управлением в выполнении тех или иных функций.
Хотя Конституция Турции 1982 года предусмотрела институт местных администраций как «публичных корпораций, призванных служить нуждам местного населения провинций, муниципальных районов и деревень, принципы организации и выборные руководящие органы которых должны регулироваться законом», всё же долгое время их местная автономия не была обеспечена на должном уровне ни в правовом, ни в административном, ни в финансовом плане.
Интересной инновацией в системе местного управления Турции стало образование в 1983 году так называемых метропольных муниципалитетов в крупных городах. Эти муниципалитеты с особым статусом впоследствии стали главным трендом реформы.
Реформа местного управления в Турции во многом была предопределена процессами европейской интеграции. Европейские структуры нередко критиковали Турцию за отсутствие подлинной автономии местного самоуправления и чрезмерную административную опеку муниципальных органов со стороны государства. С 2004 года в Турции ведутся глубокие реформы, направленные на приведение местного управления в соответствие с европейскими стандартами.
Последняя значительная реформа была проведена в 2012 году, когда были кардинально реорганизованы метропольные муниципалитеты, а провинциальные администрации на соответствующих территориях, переданных в ведение новых метропольных муниципалитетов, были упразднены. Губернаторы, однако, сохранили значительные полномочия административной опеки над муниципалитетами, причём опека не ограничивается контролем законности, но и допускает временное отстранение мэров и других муниципальных чиновников, а также членов представительных органов, от должностей. Окончательное решение о прекращении полномочий муниципальных должностных лиц, однако, принимает Государственный совет — высший орган административной юстиции Турции.
В свете задачи перехода к современной континентальной модели местного управления полезно изучить опыт стран-соседей по постсоветскому пространству, которые начали подобные реформы гораздо раньше Узбекистана, но ещё не завершили его. Анализ опыта реформы местного управления в Казахстане и России позволяет сделать ряд важных выводов об общей стратегии реформы местного управления в условиях постсоветской модели.
На начальном этапе типичное для постсоветских государств решение — наделить представительные органы государственной власти на местах (советы, сформированные по лекалам советской модели) двойственной природой: оставаясь органами государственной власти на местах, они провозглашаются также и органами местного самоуправления. Этот переходный этап может пройти быстро, но может и затянуться. В РФ двойственный характер местных советов сохранялся с 1990 по 1993 год. А в Казахстане маслихаты (представительные органы государственной власти на местах, аналогичные кенгашам в Узбекистане), согласно законодательству, до сих пор сохраняют двойственный статус.
Дальнейшая реформа дифференцировано подходит к трансформации на местном и региональном уровнях. Трансформация органов государственной власти в муниципальные органы происходит, в первую очередь, на низовом уровне местного управления. При этом региональный уровень местного управления сохраняется в сфере государственной власти.
В РФ в 1993 году местное самоуправление было отделено от государства, а в 2003 году федеральный закон №131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления заложил основы новой системы местного самоуправления на уровне так называемых муниципальных образований: районов, городских округов, городских и сельских поселений, а также внутренних территориальных единиц столичных городов федерального подчинения (Москвы и Санкт-Петербурга).
В Казахстане с 2012 года ведётся работа над политической децентрализацией на местном уровне: вводится выборность акимов на низовом уровне (сёл и городов районного подчинения), а с 2024 года в экспериментальном порядке — на уровне районов и городов областного подчинения. При этом на уровне регионов сохраняется прежний порядок местного управления: с преобладанием государственно-управленческих начал.
Трудности перехода
Как видно по опыту указанных постсоветских стран, переход от советской к континентальной модели местного управления сопряжён с рядом принципиальных сложностей.
Во-первых, при постепенной трансформации новые муниципальные (или квази-муниципальные) органы, отпочковываясь от государства, не получают сразу необходимых гарантий своей автономии. В отсутствие чётко очерченной и защищённой от государственного вмешательства компетенции муниципальным органам трудно обрести подлинную самостоятельность.
Органы государственной власти на местах сами решают большинство вопросов местного значения. Кроме того, они нередко склонны использовать органы самоуправления для решения задач государственной политики, что выражается в делегировании последним государственных функций. Всё это оставляет мало места для развития самоуправления.
В результате органы самоуправления не играют значительной роли в местном управлении и не пользуются доверием населения, что подрывает всю логику политической децентрализации и, по сути, тормозит нормальное развитие местного самоуправления.
Во-вторых, из-за отставания процессов фискальной децентрализации и формирования финансово-материальной базы муниципальной власти органы местного самоуправления остаются недостаточно способными решать свои вопросы самостоятельно, что в свою очередь не позволяет им в полной мере воспользоваться своей местной автономией, даже если бы она была реально им предоставлена.
В-третьих, исторически предопределённая сращенность местных администраций с государственной исполнительной властью препятствует развитию их подлинной демократической подотчётности муниципальным представительным органам, что затрудняет политическую децентрализацию.
Наконец, переход к новой модели местного управления может сильно осложняться коррупционными явлениями на местном уровне, из-за которых вся реформа рискует превратиться в фарс. Это хорошо видно на примере, в частности, Казахстана, где маслихаты, призванные представлять интересы местного населения, фактически нередко становятся заложниками и проводниками коррупционных интересов местных чиновников исполнительной власти.
На фоне системных трудностей постсоветского перехода в России и Казахстане весьма успешным представляется опыт Турции, где реформа местного управления, начатая в середине 2000-х, уже близка к завершению. У турецкой реформы есть ряд очевидных успехов и явных преимуществ по сравнению с опытом большинства постсоветских стран.
В системе местного управления Турции до 2004 года сохранялись многие недостатки, аналогичные недостаткам постсоветских систем. Жёсткая централизация государственного управления территориями, малозначительность местного самоуправления и его низкая способность к самостоятельному решению местных вопросов, засилие административной опеки над местным самоуправлением.
Однако Турция в середине 2000-х сделала ставку на развитие самоуправления в крупных городах, что позволило ей после реформы 2012 года создать работоспособную систему местного самоуправления для большей части своего населения.
Сегодня в 30 из 81 провинций Турции действует новая система местного управления, основанная на двухуровневой модели метропольных муниципалитетов, достаточно самостоятельных в административном и финансовом плане, при сохранении административного контроля со стороны государства. Заметим, что новая модель охватывает сегодня территории, на которых проживает свыше 70% населения Турции.
При этом в большинстве провинций Турции продолжает действовать устаревшая модель местного управления: не вполне самостоятельные муниципальные органы на местном уровне и провинциальные администрации двойственного характера, сочетающие в себе черты государственного управления и местного самоуправления, под началом губернатора.
Откладывать нельзя
Рассмотренные примеры зарубежных реформ местного управления убедительно свидетельствуют о том, что подлинная децентрализация местного управления достижима лишь при условии решительного преобразования местных кенгашей в муниципальные органы по континентальной модели.
Откладывание децентрализации на потом или половинчатые решения сопряжены с системными рисками, описанными выше. Эти риски усугубляются в силу конституционно-правового разделения властей на местах, которое исключает возможность сохранения прежнего устойчивого баланса в отношениях местных представительных и исполнительных органов государственной власти.
В новой модели местного управления хоким (по крайней мере на уровне регионов: областей и Ташкента), скорее всего, должен будет играть роль префекта,
Конечно, «хоким-префект» не может быть подотчётным муниципальным кенгашам, потому что муниципальным органам могут быть подотчётны лишь муниципальные чиновники, но не представители государственной власти. Однако при столь кардинальной реформе кенгашей, при которой изменится сама их политико-правовая природа, для успеха реформы и предотвращения системных рисков необходим надёжный контроль со стороны центральной власти.
Ключевым в реформе станет вопрос пределов и методов административной опеки или административного контроля со стороны исполнительных органов государственной власти на местах. С одной стороны, такие опека или контроль необходимы для обеспечения единой законности на всей территории Узбекистана, а также предотвращения провалов и сбоев в местном управлении. С другой стороны, чрезмерная опека может свести на нет все усилия по децентрализации местного управления и препятствовать развитию местного самоуправления в соответствии с мировыми стандартами.
С учётом сказанного полагаем, что на уровне регионов хоким должен сохранить свой статус представителя центральной власти, причём его компетенция должна быть усилена функциями административной координации и опеки. В дальнейшем административная опека «хокима-префекта» может ограничиться контролем законности решений муниципальных органов соответствующего региона.
Функции исполнения решений новых муниципальных властей — кенгашей областей и Ташкента — должны быть возложены на муниципальные администрации. При этом следует иметь в виду, что в отличие от хокимов областей и Ташкента статус хокимов районов и городов может трансформироваться по образцу института мэра,
Руководствуясь положительным опытом Турции, можно рекомендовать проведение в 2026—2027 годах правового эксперимента по внедрению муниципальных начал в местное управление сначала в столице и других крупных городах с последующим распространением новой модели местного управления на остальные территории. Такой подход позволит достаточно надёжно и эффективно перевести отечественную систему местного управления на «рельсы» новой континентальной модели, что в перспективе обеспечит достижение целей Стратегии «Узбекистан-2030».
Мнения автором могут не совпадать с мнением редакции.
